Lovens bokstav må følges

De aller fleste kjente og alvorlige trusler mot de ville bestandene av atlantisk laks er skapt av mennesker, direkte og indirekte. Det er innlysende for truslene fra oppdrettsvirksomheten, men gjelder også skadevirkninger av vassdragsreguleringer, forurensninger, forsuring og ferskvannsparasitten Gyrodactylus salaris , for å nevne noen av de viktigste. Og det mennesker har skapt, kan mennesker fjerne, i alle fall i prinsippet. Det kan naturligvis være uhyre krevende, og endog kreve et globalt engasjement av uanede dimensjoner, som i klimaspørsmålet. Økningen av havtemperaturen har allerede virket inn på laksens levemåte, antakelig også i negativ retning. Men dette rekker langt utover mitt kompetanseområde og mine ambisjoner. Jeg skal holde meg til de nasjonale utfordringer for villaksen.

Hvilke virkemidler har vi så til rådighet i dagens Norge? Flere grupper kan bidra til å gjenoppbygge og styrke sterkt svekkede villaksbestander. Oppdrettsnæringens folk kan bli dyktigere til å holde luseproblemet under kontroll og hindre sykdommer og rømninger, ikke minst ved intern disiplin i næringen, men kanskje i første rekke ved å satse stort på innovasjon, utvikling og teknologisk forskning. Alt tyder på at de vil få god drahjelp av fiskeriminister Sandbergs forpliktende uttalelser på denne konferansen. Og vannkraftregulantene kan sørge for bedre manøvreringsreglementer for å sikre mest mulig naturlig vannstand i vassdraget, stille forstandige konsesjonsvilkår og bidra til å bygge laksetrapper og åpne for nye viktige leveområdet for laksen. Elveeiere kan sørge for habitatforbedrende tiltak langs og i vassdragene med tilstøtende gytebekker og streng privat regulering av fisket, og sportsfiskere og sjøfiskere kan vise større moderasjon ved uttak av laks osv. Men når jeg ramser opp denne type frivillige tiltak, blir det innlysende for alle at de er høyst utilstrekkelige. Det gjelder også såkalte «buy out»-ordninger som enkelte private aktører har satt i verk. De er gode så langt de rekker, men det er nok å tenke på oppdrettsnæringen for å forstå utilstrekkeligheten. Ingen private villaksinteresser har finansielle muskler til å kjøpe ut den virksomheten. Dersom man hadde basert lakseforvaltningen utelukkende på frivillighet, ville vi neppe hatt høstbare bestander tilbake. Gangsterlederen Al Capone skal ha uttalt følgende: «Man kan komme langt med et vennlig ord, men man kommer mye lenger med vennlige ord og et gevær i hånden». Det er den offentlige innsats som er avgjørende for en vellykket lakseforvaltning. Og da tenker jeg ikke i første rekke på slik innsats i form av økonomiske overføringer og bevilgninger til gode formål. Selvsagt er det viktig å bevilge penger til forskning og kunnskapsformidling om villaksen. Likedan har bevilgninger til kalking av sure vassdrag direkte ført til en betydelig vekst i nærmest utdødde sørvestlige laksebestander. Samme gode effekt har vi sett av offentlig finansiering av rotenon- og aluminiumsbehandling av gyroinfiserte vassdrag. Alt dette må fortsette.

Men det er min påstand at offentlig reguleringspolitikk i form av lover og forskrifter er det aller viktigste virkemidlet i arbeidet for å styrke villaksen. Offentlig myndighetsutøvelse – eller med en mindre tilslørende ordbruk – offentlig bruk av makt krever hjemmel i lov vedtatt av Stortinget på vanlig vis. Dette legalitetsprinsippet er en del av vår status som rettsstat, og vi er fjernt fra Al Capones Chicago i mellomkrigstiden. Det er nettopp den mulighet som ligger i lovhjemlet myndighet, Villaksutvalget i 1999 ønsket å benytte på en ny og kraftfull måte - til vern om de ville laksebestandene. Bakgrunnen var at disse bestandene befant seg på et «historisk lavmål». Men bakgrunnen var også en analyse av forvaltningen, og av villaksmyndighetenes avmakt i forhold til andre sektormyndigheter med innflytelse over laksens leveområder. Villaksutvalget konstaterte at den fragmentariske forvaltningen var en hovedutfordring i arbeidet for å verne og styrke villaksbestandene. Jeg skal forklare dette noe nærmere.

La oss først se på fjordområdene utenfor de viktigste laksevassdragene våre.  Allerede da Villaksutvalget leverte sine forslag i 1999, hadde oppdrettsnæringen lenge hatt en eventyrlig vekst, og anleggene var spredt utover store deler av kysten fra Rogaland og nordover. Villaksmyndighetene, den gang med linje fra Miljøverndepartementet til Direktoratet for naturforvaltning og videre til fylkesmennene, hadde minimal innflytelse over denne utviklingen. Den ble styrt av politikere med vekst som mål og av forvaltningsmyndigheter som skulle følge dette opp.  Selv om disse myndighetene, i første rekke Fiskeridirektoratet, hadde reguleringsmyndighet, var det overordnede mål å sørge for en god og hensiktsmessig utvikling av næringen. Og selv om det gjaldt miljøkrav, derunder krav om bærekraft, var det de vekstansvarlige, fiskerimyndighetene, som avgjorde hva som var «bærekraftig». Og det hindret ikke veksten at villaksen utvilsomt led under enorm lusetetthet og store rømningstall. Riktignok var det i 1989 fastsatt noen relativt små sikringssoner utenfor mange av de viktigste laksevassdragene, der nye oppdrettsanlegg ikke skulle etableres. Men de allerede etablerte kunne fortsette som før. Situasjonen var altså den at de ville laksebestander ble utsatt for stadig større trusler og skadevirkninger fra en ønsket industrireisning, uten at de myndigheter som hadde hovedansvaret for å verne og styrke villaksen kunne gjøre stort annet enn å se på. Villaksmyndighetenes reguleringsfullmakter ble overstyrt av dagjeldende lov om fiskeoppdrett og sterke politiske føringer.

Den samme, tilbaketrukne rolle var villaksmyndighetene nødt til å spille overfor ulike inngrep i vassdragene. Selv kunne de nok regulere fisket, i første rekke fisketider og redskapsbruk. Men som Villaksutvalget skrev: «Fortsatt kan kraftutbygging endre vannføring og temperatur på en måte som rammer lakseproduksjonen. Veimyndighetene kan bygge veier inntil elvene. Grunneiere kan ta grus fra elvebunnen.». Det var vassdragsreguleringsloven med konsesjoner og vilkårsfastsettelse som bestemte kraftverkenes manøvreringsreglement, det var vassdragsloven som bestemte om tiltak i form av grusgraving skulle tillates, og veibygging var det som regel statlige veimyndigheter som hadde regien over, eventuelt også kommuner i henhold til plan- og bygningsloven. Dette er ingen uttømmende oppregning av sektormyndigheters innflytelse på laksens leveområder i vassdrag. Men den illustrerer i det minste villaksmyndighetens begrensede myndighet til å forvalte den naturressurs de hadde som hovedoppgave å verne og styrke. Det var denne oppsplittede forvaltning Villaksutvalget satte søkelyset på og karakteriserte som det største problemet i norsk villaksforvaltning. Et viktig premiss for denne diagnosen kom til uttrykk i følgende setning: «Utvalget er klar over at de fleste inngrep i dag krever offentlig tillatelse etter til dels omfattende prosedyrer som skal ivareta en rekke allmenne interesser. Men de historiske erfaringer – helt opp til i dag – viser stort sett at villaksen har tapt mot andre samfunnsinteresser, gang etter gang».

Villaksutvalgets viktigste tiltak for å rette opp denne ubalansen, ble introdusert i formuleringen «at tiden nå er inne til å gi laksens viktigste leveområder et mer reservasjonsløst vern».  De viktigste leveområdene innenfor vår nasjonale jurisdiksjon var og er laksevassdragene og de nærmeste fjordsystemene utenfor. Og verneforslaget var virkelig inngripende. Vassdragene med de biologisk og genetisk sterkeste laksebestandene ble valgt ut som nasjonale laksevassdrag, og store fjordsystemer utenfor de nasjonale laksevassdragene, til dels langt større enn de midlertidige sikringssonene, fikk status som nasjonale laksefjorder. Verneregimet gikk i korthet ut på at de nasjonale laksevassdragene skulle vernes mot alle nye inngrep som ikke hadde laksens beste som mål, og i vassdrag som allerede var regulert, skulle hensynet til villaksen gis betydelig vekt ved forlengelse av konsesjoner og fastsettelse av manøvreringsreglement. I de nasjonale laksefjordene skulle all ny oppdrettsvirksomhet forbys, og eksisterende anlegg pålegges å flytte ut. Det innebar blant annet at praktisk talt hele havområdet i det østlige Finnmark, fra Kinnarodden til grensen mot Russland, ville bli fritt for lakseoppdrett. Når det gjaldt muligheten for unntaksvis å tillate inngrep innenfor de vernede områder, understreket Villaksutvalget at «her må adgangen være meget snever, og under enhver omstendighet må vedtaket treffes av Kongen statsråd».

Oppsummert: Forslagene fra Villaksutvalget ga altså et meget sterkt vern til leveområdene for de de genetisk og biologisk mest robuste og  tallrike villaksbestandene innenfor våre nasjonale grenser. Dette var intensjonen i utvalgets viktigste forslag, som også innebar at det burde vedtas en bestemmelse i lakseloven som hjemler opprettelse av nasjonale laksefjorder og nasjonale laksevassdrag med verneregimer som skissert.

Og så er spørsmålet: Hva ble skjebnen til dette radikale forslaget? Jeg kan ikke se at noen har gjort en helhetlig analyse av dette spørsmålet, meg bekjent heller ikke av de rettslige implikasjoner av § 7 a i lakseloven som ble vedtatt i desember 2012. Jeg må her nøye meg med en stikkordmessig omtale av denne bestemmelsen. Den er bygget opp slik at første ledd gir det materielle, innoldsmessige, vernet for de nasjonale laksefjorder og vassdrag. I første ledd annen setning heter det: «I disse områdene skal laksen sikres en særlig beskyttelse mot skadelige inngrep.» Dette er en fortettet gjengivelse av stortingsflertallets synspunkter under behandlingen av Villaksutvalgets forslag. Der hvor utvalget ville ha et tilnærmet absolutt vern, åpnet Stortinget for inngrep, dog ikke «skadelige» sådanne.

Til dette har jeg to bemerkninger. For det første: De laksefjorder som de politiske myndigheter til slutt aksepterte som verneberettigede, var til dels vesentlig mindre i utstrekning enn hva Villaksutvalget foreslo. Og til tross for dette, fikk mange av de eksisterende oppdrettsanleggene lov å fortsette sin virksomhet innenfor den vernede laksefjorden. Men det vi vet om oppdrettsvirksomheten, er at den fortsatt utgjør en stor fare for villaksen – både ved luseangrep, smitterisiko og rømninger. Det finnes ikke en eneste positiv virkning for villaksen fra denne industrien, bare negative. Det harmonerer derfor dårlig med § 7 a første ledd annen setning at det fortsatt tillates anlegg innenfor et verneregime som skal sikre laksen mot «skadelige inngrep», som loven så flott fastslår. Et lyspunkt er likevel at en rekke anlegg er flyttet ut av nasjonale laksefjorder med hjemmel i en forskrift fra 2009 om akvakulturrelatert virksomhet i nærheten av slike fjorder. Jeg kommer litt tilbake til denne forskriften.  For det annet: Hvem skal avgjøre om et inngrep er «skadelig» for laksen? Det er fortsatt de andre sektormyndighetene som bestemmer det, ikke villaksmyndighetene. Det heter således i siste setning i § 7 a siste ledd: «Bestemmelser om tiltak og aktiviteter som faller inn under vannressursloven, og regulering av akvakultur med hjemmel i akvakulturloven eller matloven, gis med hjemmel i disse lovene». (Situasjonen er akkurat den samme for f.eks. vassdragsreguleringsloven). Det er altså myndigheter som ikke har som primæroppgave å verne villaksen, men tvert i mot administrerer tiltak som kan medføre skadelige og uheldige virkninger for laksebestandene, som vil ha det avgjørende ordet i spørsmålet om et inngrep er «skadelig». Da hjelper det ikke så mye at de myndigheter som har som sin sentrale oppgave å verne villaksen, med Klima- og miljødepartementet på toppen, kan fastsette forskrifter om «blant annet forbud mot, begrensninger av, vilkår for og meldeplikt for tiltak i nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder som kan være til skade for laksen..». Dette må forstås slik at forskriftskompetansen først og fremst har betydning på områder hvor sektormyndighetene ikke har ansvar og myndighet. Hvis villaksmyndighetene mener at et tiltak iverksatt av disse myndigheter er «skadelig», kan de argumentere for det, men ved uenighet vil sektormyndigheten ha det avgjørende ordet. For å assosiere til Al Capones anbefaling: De kan trygle med ord, men noe «gun» har de ikke til rådighet. Det sies jo rett ut i § 7 a at sektormyndighetenes tiltak reguleres av deres hjemmelslover, helt i samsvar med de lovgivende organers uttrykte ønske under forberedelsen av loven. For øvrig er det grunn til å merke seg at villaksmyndighetene ennå ikke har vedtatt forskrifter på dette området. Her etterlyser jeg en mer offensiv holdning hos miljømyndighetene, som bør strekke sin kompetanse så langt inn mot sektormyndighetenes ansvarsområde som overhodet mulig. Oppsummert: Klima- og miljøminister Vidar Helgesen uttalte i går at Villaksutvalgets utredning er «fulgt opp i en eller annen form». Det er presist i sin omtrentlighet. Det Villaksutvalget i sin tid diagnostiserte som hovedproblemet i lakseforvaltningen, det fragmentariske, oppsplittede systemet, består fullt og helt.  

Jeg vil tilføye: Det er nok så at sektormyndighetene er bundet av miljøstandarder i sin lovgivning, eksempelvis slik at det er et generelt vilkår for tildeling av tillatelse til oppdrettsvirksomhet etter akvakulturloven § 6 bokstav a «at det er miljømessig forsvarlig». Det samme krav stiller § 10 blant annet til driften. Lignende miljøstandarder har vannressursloven for tillatelse til vassdragstiltak. Men det er grunn til å merke seg at ingen av sektorlovene har en eneste henvisning til verneregimene i nasjonale laksefjorder og nasjonale laksevassdrag. Det forteller noe om prioriteringene på lovgivernivået. En slik henvisning hadde nok bidratt til økt bevissthet om disse vernehensynene hos de ulike myndigheter som ikke har spesielt ansvar for villaksen. Men her må jeg i rettferdighetens navn nevne at fiskerimyndighetene allerede i 2009, med hjemmel i akvakulturloven, ga en forskrift om akvakulturrelatert virksomhet i eller ved nasjonale fjorder og vassdrag. Og at det fragmentariske systemet fortsatt består i gjeldende lovgivning, betyr ikke nødvendigvis at sektormyndighetene neglisjerer verneregimene. Som tidligere nevnt påla myndighetene i 2011, med hjemmel i den nettopp nevnte forskrift, en rekke oppdrettsanlegg å flytte ut av nasjonale laksefjorder. Og det skal finnes eksempler på at NVE har nektet konsesjon til kraftprosjekter som kan påvirke laksen i nasjonale laksevassdrag, endog der miljømyndighetene ikke bestemt har frarådd disse. Så i praksis er ikke bildet helsvart, det er nyanser i grått.

Et lite lyspunkt er kanskje at den foreløpige evalueringen (kalt midtveisvurdering) av nasjonale laksefjorder og nasjonale laksevassdrag, utført av NINA og Havforskningsinstituttet (HI)og publisert i 2013, ikke er illevarslende. Eksempelvis heter det i NINAs minirapport 470: «På bakgrunn av sammenhengene som er funnet her, er det rimelig å anta at nasjonale laksefjorder til en viss grad vil virke for å beskytte mot rømt oppdrettslaks i vassdragene dersom laksefjordene er store nok». HI vurderte luseproblemet og uttalte seg i samme retning i sin rapport. Men dette forteller meg at dersom Villaksutvalgets forslag om vesentlig større nasjonale laksefjorder var blitt realisert, derunder utflytting av alle eksisterende anlegg, ville vi hatt en annen og langt gunstigere situasjon for villaksen i Norge. Og når det gjelder vassdragene, heter det i NINAs rapport at «bestandsmåloppnåelsen er bedre i nasjonale laksevassdrag enn i andre vassdrag». Men så kommer et vesentlig forbehold: Det er vanskelig å si om dette skyldes den ekstra beskyttelse som vernestatusen er ment å gi, eller om det skyldes utvalgskriteriene til denne statusen, de biologisk sett mest produktive og genetisk mest interessante laksebestandene. For meg synes det innlysende at seleksjonen her har hatt stor betydning.

Jeg har til nå beskrevet den avmakt lovgivningen setter villaksmyndighetene i, når de blir overstyrt av andre sektorers myndighetsutøvelse. Men selv der villaksmyndighetene har den fulle kompetanse, innenfor lakselovens eget område, ser vi klare eksempler på maktesløshet. Jeg har allerede nevnt den ubrukte forskriftshjemmel i § 7 a annet ledd. Et annet slående eksempel er den manglende oppfølgning av NASCOs og Det internasjonale havforskningsrådets klare råd om å unngå fiske på blandede bestander av laks, fordi det kan bidra til utryddelse av de svakeste av disse. Dette rådet kom tidlig inn i NASCO-samarbeidet, og senest er det utdypet i en rapport fra juni 2014, der det pekes på at mange medlemsstater «continue to have mixed-stock fisheries, but the scale is very different ranging from 330 tonnes in Norway to 2 tonnes in Sweden». Norske myndigheter tok et modig og viktig skritt da de i 1989 forbød alt drivgarnfiske etter laks. Likeledes da de gjennom NASCO-samarbeidet bidro til at Færøyenes linefiske hovedsakelig på norske villaksbestander ble stanset på 1990-tallet. Men så er bremsene satt på. Dette er skjedd til tross for at den kraftige nedgang i villaksbestandene fortsatte, altså etter at det meget effektive drivgarnfisket og Færøyfisket var opphørt. Riktignok er krokgarnfisket blitt stanset, bortsett fra i Finnmark, og åpningen for kilenotfisket er blitt stadig trangere, med innkortet fisketid. Men nedgangen i laksebestandene har fortsatt, og det er på det rene at sjølaksefisket langs Finnmarkskysten også beskatter russiske laksebestander. Norge er utsatt for et internasjonalt press for å begrense dette fisket. Det kan også nevnes at flere av bestandene i Tanavassdraget, det antakelig viktigste produksjonsområde for atlantisk laks, er truet av utryddelse. Disse beskattes både av sjølaksefiske og et dårlig regulert elvefiske.

Denne mistrøstige situasjonen har villaksmyndighetene makt til å gjøre noe med – den reguleres av deres egen lov, når det bortses fra det finske elvefisket i Tana. Det kom noen løfterike signaler i St.prp. nr. 32 (2006-2007) Om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. Her het det: «Departementet mener at krokgarnfisket bør fases ut også i Finnmark. I den forbindelse vil det bli lagt opp til en overgangsperiode som vil gi de berørte fiskerne tilstrekkelig tid til å gå over til å fiske med kilenøter.» . Stortingets svar til dette, i Innst. S. nr. 183 (2006-2007), var at spørsmålet må sees i sammenheng med utredningsarbeidet om samiske rettigheter. Dermed var utfasingsprosessen effektivt parkert.  Jeg har ikke sett tegn til at den fortsetter. Men for kilenotfisket kom Stortinget med tydeligere signaler: «For å få til en begrensning av fiske på blandede arter(må være feilskrift for «bestander») vil komiteens flertall…be Regjeringen vurdere en konsesjonsordning der grunneiere som har dette som en del av næringsgrunnlaget, fortsatt skal kunne fiske med kilenot mot at andre som ikke er avhengige av inntekter fra dette fisket, kan fases ut». Til tross for denne dytten fra stortingsflertallet, har jeg ikke registrert spor av oppfølgning. Er den saken også parkert? Dessverre er denne tafattheten symptomatisk for norsk villaksforvaltning i dag. Når vi plusser på med anomalier som at fiske med fastredskaper, som ble forbudt i praktisk alle vassdrag i 1978, fortsatt er tillatt i Numedalslågen, Neiden og Tana, der det som nevnt skjer på til dels truede bestander, at fiske med reke som agn er tillatt i Numedalslågen, og at det er åpent for laksefiske i en rekke oppgangshindrende høler til tross for at det i perioder er som å fiske i en oppdrettsmerd, bidrar ikke det til å styrke tilliten til forvaltningen.

Jeg har i mange år levd nokså tett på villaksforvaltningen, og det er en stund siden den har imponert ved mot og effektivitet. Vi sliter også med et svekket internasjonalt renommé som villaksstormakt. Forfatteren Kaj Skagen skrev i 1998: «Hvis laksen skal få utfolde seg som art, så kan man følgelig ikke skille den fra elven, ikke hindre den i sprangene, ikke forvirre dens genetiske kode, ikke gripe fundamentalt inn i elveløpet, og ikke umuliggjøre dens vandringer». Og med disse ord fikk de fleste involverte sitt pass påskrevet  – også sportsfiskerne.